Un análisis a la Ley sobre fuerza pública

Fijada nuestra posición en relación con la inconstitucionalidad de la recién promulgada Ley 396-19, que regula el otorgamiento de la fuerza pública para llevar a cabo las medidas conservatorias y ejecutorias, dedicaremos esta segunda parte sobre el abordaje de dicha ley, a analizar su contenido desde la óptica puramente procesal.

La ley en comento, introduce en nuestro ordenamiento una serie de novedades que deben ser analizadas con detenimiento. Transfiere de nuevo la competencia para ejecuciones de las sentencias y la instrumentación de las actas de embargo o desalojo a los alguaciles, prohíbe que el propietario de los muebles embargados conservatoriamente o un familiar de este sea designado guardián, prohíbe que el Ministerio Público promueva la conciliación, ordena la participación personal del ministerio público durante la actuación,  impide realizar ejecuciones en plena vía pública, crea la figura del “cargador” y genera varios tipos penales con su régimen de consecuencias.

Rehabilitación del alguacil. La reciente Ley 396-19 transfiere de nuevo a los alguaciles la facultad para la instrumentación de las actas de embargo de cualquier naturaleza, desalojos y la ejecución de cualquier medida conservatoria o ejecutoria, las cuales les había sido suprimida por el artículo 51 de la Ley 140-15 del Notariado.

Esta disposición viene a resolver una serie de entuertos generados por la impopular inclusión de los Notarios en actividades que les eran extrañas a sus facultades naturales. Se espera ahora que la Suprema Corte de Justicia ejerza más controles sobre los alguaciles y promueva su capacitación como una forma de adecentar esa importante pieza dentro del andamiaje judicial.

Es importante señalar que los embargos, desalojos y demás actuaciones ejecutorias practicadas por un Notario antes de la entrada en vigencia de la Ley 396-19; es decir, antes del vencimiento de los plazos establecidos en el artículo 1 del Código Civil, son totalmente válidos y generaran todas las consecuencias legales propias de dichas actuaciones. Esto así porque en virtud del principio de conservación de los actos jurídicos[1], los actos procesales ya cumplidos o consumados están sujetos, en cuanto a su validez, a la ley vigente al momento de su perfeccionamiento.

El guardián de los objetos embargados conservatoriamente. El guardián es un depositario judicial y en tal virtud, conforme a lo que dispone el artículo 1962 del Código Civil, “debe emplear en la conservación de los efectos embargados, el cuidado de un buen padre de familia. Debe presentarlos, ya sea en descargo del ejecutante para la venta, o de la parte contra la cual se han realizado las ejecuciones, si se levanta el embargo”.

Quizás el mayor dislate cometido por el legislador al momento de redactar la Ley 396-19 ocurrió en el artículo 12 de dicha ley. El mismo dispone que: “El guardián de la cosa embargada o con medidas conservatorias, será una persona con domicilio conocido, sin antecedentes penales ni vinculación con ninguna de las partes hasta el cuarto grado de consanguinidad inclusive”.

            Esta disposición deroga tácitamente la parte del artículo 51 del Código de Procedimiento Civil[2] que hace aplicable el artículo 598 del mismo código a los embargos conservatorios, ya que este último contradice lo dispuesto por el citado artículo 12, cuando dispone en su parte in fine que: “la parte embargada, su cónyuge, sus parientes, afines y sirvientes podrán ser depositarios, si prestaren su consentimiento, y el ejecutante estuviere de acuerdo”.

Como puede observarse, el problema no previsto consiste en que ya no podrá el ministerial designar como guardián de los muebles embargados conservatoriamente al mismo embargado ni a un familiar cercano de este, sino que estará en la obligación de designar a un tercero, a quien le está negado, en principio, trasladar los muebles embargados del lugar donde reposan. Esto último coloca al guardián en una situación imposible ya que sobre él pesa la amenaza de serle impuesta una pena de prisión y multa por la sustracción de unos bienes que no tiene bajo su control.

El artículo 11 de esta ley prohíbe al ministerial que practica el embargo conservatorio, “disponer el traslado de los bienes del lugar de la medida a otro lugar diferente”. Dicha prohibición debió serle impuesta al guardián, porque es este a quien la jurisprudencia[3] le reconoce la facultad de trasladar los bienes embargados hasta un lugar distinto de aquél en que se encontraban al momento del embargo, y sobre quien recae la obligación de preservar los bienes y dar cuenta de ellos al momento del desenlace de la demanda en validez del embargo, so pena de que le sean aplicados los artículos 408 del Código Penal y 27 de la Ley 396-19, que sancionan la sustracción o distracción de efectos que hayan sido confiados o entregados en calidad de depósito.

En realidad, lo que se pretendía, y terminó con un pésimo resultado debido a una deficiente técnica legislativa, era evitar que mediante una chicana se desplazaran los bienes embargados conservatoriamente, designando un tercero como guardián, que, con el avieso propósito de presionar al deudor, invocaba que debido a que es el responsable de los bienes embargados, necesitaba tenerlos bajo su control.

Prohibir la designación del propietario de los bienes muebles embargados conservatoriamente como guardián, y al mismo tiempo prohibir el desplazamiento de estos, presenta un terrible reto para el ministerial quien difícilmente encontrará quien acepte ese encargo bajo esas circunstancias. 

El guardián ideal para custodiar los muebles embargados conservatoriamente es el mismo embargado y solo en condiciones muy excepcionales debe el ministerial designar un tercero en tales funciones, sobre todo si se toma en cuenta que, sobre el embargado designado guardián pesan graves consecuencias si atentare contra la preservación de los bienes bajo su custodia. El artículo 400 del Código Penal advierte que: “El embargado que hubiere destruido o distraído o intentado destruir o distraer objetos que le hubieren sido embargados y se confiaren a su custodia, será castigado con las penas señaladas en el artículo 406 para abuso de confianza”.

Otro gazapo cometido por el legislador en la recién promulgada Ley 396-19 lo constituye el haber limitado, mediante los párrafos I y II[4] de su artículo 12,  la posibilidad de que el guardián sea sustituido por un juez competente a un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de su designación. Con ello se impide que el embargado reclame el cambio del guardián designado por causas sobrevenidas con posterioridad al plazo indicado, lo cual constituye un verdadero atentado contra la tutela judicial efectiva.

La conciliación. Una de las mayores distorsiones a la ejecución de las sentencias y demás títulos ejecutorios, lo constituía la nefasta costumbre por parte del Departamento de Fuerza Pública de las fiscalías, de llevar a cabo un preliminar de conciliación entre las partes enfrentadas. Esta conciliación se llegó a convertir en una verdadera instancia, en la que se discutían los derechos de las partes, se concedían plazos y hasta se cuestionaba la naturaleza ejecutoria de los títulos que se pretendían hacer valer.

            Como una plausible novedad, el artículo 21 de la Ley 396-19 dispone que: “Los miembros del Ministerio Público no podrán, de oficio, promover ningún tipo de conciliación o mediación cuando reciban solicitudes de auxilio de fuerza pública para la ejecución de sentencias o de títulos ejecutorios”. Con esto se ratifica que el papel del Ministerio Público en esa materia, según lo establecido en el artículo 26.14 de la Ley 133-11, Orgánica del Ministerio Público, es el de “Canalizar la ejecución de las sentencias y decisiones judiciales mediante el auxilio de la fuerza pública”.

Sin embargo, no todo es color de rosa en este sentido porque mediante su artículo 20, la Ley 396-19 dejó abierta una brecha al reconocer que “Se podrá proceder a la conciliación a solicitud de alguna de las partes, haciendo acompañar su pedimento con los méritos que harán valer sus pretensiones.  Es muy probable que el Departamento de Fuerza Pública pretenda invocar esta disposición, para hacerle notificar la solicitud a la parte contra quien se pretende ejecutar la medida y permitirle a esta ejercer su derecho de solicitar una conciliación.

Control del alguacil durante su actuación. Un aspecto que de seguro acarreará muchos problemas en la implementación práctica de esta ley es la disposición según la cual, durante la ejecución de la medida autorizada, el ministerial deberá estar acompañado, además de la fuerza pública, del procurador fiscal correspondiente a la jurisdicción de que se trate.

            Esto traerá grandes taponamientos y perjuicios a los ejecutantes producto de que, si bien es cierto que la ley dispone en su artículo 15[5] que el Ministerio Público dispondrá de un plazo de diez días laborables para otorgar el auxilio de la fuerza pública, a partir de la solicitud, no es menos cierto que no se dispuso de plazo alguno para la fecha en que deberá llevarse a cabo la medida. Por el contrario, lo que sí se instituyó en la ley fue un plazo de caducidad de noventas días a partir del cual el auto que otorga el auxilio de la fuerza pública quedara sin efecto[6].

            Es lamentable la falta de manejo de la técnica procesal que exhibe el legislador cuando habilita un procedimiento en el que aquel que reclama la tutela judicial efectiva para la ejecución de un título, se perjudica por una caducidad cuya interrupción no depende de él.   Debido a que el Ministerio Público no está obligado a señalar en el auto de otorgamiento de fuerza pública, la fecha en que será llevada a cabo la medida conservatoria o ejecutoria, sino que dicha fecha será fijada posteriormente de acuerdo con la disponibilidad de los recursos humanos, es previsible que caduque el auto y el solicitante se vea obligado a reintroducir su solicitud tal vez varias veces.

Impedimento de realizar ejecuciones en plena vía pública. La Ley 396-19 resuelve una de las quejas expresadas durante mucho tiempo por la sociedad, relacionada con la realización de embargos y ejecuciones en plena vía pública, poniendo en riesgo a mujeres y niños o incluso provocando violentas reacciones de los ejecutados, por temor a que se tratara de un atraco.

             El auto de otorgamiento de fuerza pública contendrá “la indicación precisa del domicilio donde se va a efectuar la ejecución”[7], quedando en consecuencia impedida la realización de ejecuciones en plena vía pública, comercios o lugares de trabajo.

El “cargador”. Otra de las quejas constantes externadas por abogados y ciudadanos es la relativa a las hordas que acompañan a los alguaciles para cargar los muebles embargados.  Es usual que durante las ejecuciones se produzcan sustracciones de objetos de valor llevadas a cabo por la gran cantidad de personal que fungen como “ayudantes” de los ministeriales, sin que exista ningún control de dichas personas y por ende sin posibilidad de exigir consecuencias por los robos y vandalismos cometidos.

            La Ley 396-19 crea la figura de los asistentes de ejecución o cargadores, los cuales acompañaran a los alguaciles en el proceso de ejecución para las labores de traslado y contabilización de los muebles embargados. Será obligatorio la identificación de estos en la instancia de solicitud de fuerza pública. En el auto que sea emitido por el Ministerio Publico deberá hacerse constar el nombre completo y demás generales de las personas que resulten autorizadas para tal función.

            La Suprema Corte de Justicia deberá crear un registro nacional de asistentes a embargos y medidas conservatorias, tomando en cuenta que los incorporados no tengan antecedentes penales y proveyéndolos de un carnet que los identifique.  La participación de cualquier persona en un embargo o medida de ejecución, sin contar con la debida autorización para ello, será sancionado con una pena de tres a cinco años de prisión y multa de diez a veinte salarios mínimos del sector público.

Ámbito de aplicación. Situación del embargo retentivo y del embargo inmobiliario. Las actuaciones regidas por la Ley 396-19 están descritas en su artículo 2, a partir del cual podemos señalar que son objeto de las regulaciones establecidas por dicha ley:

       a)    Las medidas conservatorias y ejecutorias sobre muebles e inmuebles;

       b)   Los actos comprobatorios propios de los embargos;

       c)    Las apropiaciones inmobiliarias;

      d)   Los desalojos de inmuebles; y

      e) La ejecución de cualquier medida que requiera la presencia de la fuerza pública

Con una clara intención de beneficiar al sector financiero, se dejó fuera del ámbito de aplicación de la ley en cuestión[8], el secuestro o incautación de bienes llevados a cabo en aplicación de la Ley 483 sobre Ventas Condicionales de Muebles, pese a que dicha ley en el párrafo II del artículo 11 prevé la posibilidad de que: “Cuando el Alguacil encuentre dificultades o negativa de parte del comprador o de terceros, para ejecutar un acto de intimación de pago con secuestro o el Auto de Incautación, podrá requerir de inmediato, directamente, el auxilio de la Fuerza Pública, la cual deberá serle prestada obligatoria e inmediatamente por todas las autoridades policiales y judiciales”.

Un aspecto preocupante es el hecho de que hayan quedado incluidos dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley 396-19, y para los que en consecuencia es obligatoria la fuerza pública otorgada según los términos previstos en la misma, el embargo retentivo y el embargo inmobiliario. Así quedó establecido en el artículo 2 de la referida ley, al disponer el mismo que: “Esta ley tiene aplicación para la ejecución de las medidas conservatorias y ejecutorias sobre muebles e inmuebles”.

El embargo retentivo es un procedimiento que, según la doctrina mas socorrida, disfruta de una naturaleza mixta: conservatoria en su primera fase y ejecutoria en la segunda. En ninguna de las fases se hace necesario el auxilio de la fuerza pública ya que, en ambas, las diligencias procesales del ministerial son realizadas mediante la simple notificación de un acto al tercero detentador de los bienes del deudor.

El embargo inmobiliario es un procedimiento “ejecutorio en tanto constituye una vía de ejecución a través de la cual se pretende obtener la satisfacción de un crédito de manera compulsiva mediante la ejecución del crédito contenido en un título dotado de fuerza ejecutoria por la ley”[9]. Sin embargo, pese a que el alguacil debe trasladarse al inmueble a ser embargado por él, su actuación allí se limita a levantar una especie de acto de comprobación para lo que no requeriría, en principio, el auxilio de la fuerza pública.

Debido a la indiscutible naturaleza de medida conservatoria y ejecutoria de ambos embargos, llevar a cabo uno de estos sin observar el procedimiento y haber obtenido la autorización para la fuerza pública, de conformidad con lo establecido en la Ley 396-19, sería sancionado con la pena de tres a cinco años de prisión y multa de diez a veinte salarios mínimos del sector público, tal y como mandan los artículos 24[10] y 29[11] de dicha normativa.

Régimen de consecuencias. Uno de los aspectos que más llama la atención en la Le 396-19 es el régimen de consecuencias que en ella se establece para quienes violen sus disposiciones, persiguiéndose con ello poner fin a las ejecuciones fuera del marco de la ley. Son sancionados los siguientes comportamientos:

1. Ejecutar cualquier medida conservatoria o ejecutoria sin la previa autorización y la presencia de la fuerza pública, conlleva una sanción disciplinaria de destitución contra el ministerial y el Ministerio Público actuantes;

2. Ejecutar un embargo conservatorio o ejecutivo sin título, conlleva una pena de prisión de tres a cinco años y multa de diez a cincuenta salarios mínimos del sector público, a ser impuesta contra el ministerial actuante.

 3. Ejecutar medidas ejecutorias o conservatorias sin observar el procedimiento establecido en la ley, conlleva una pena de prisión de tres a cinco años y multa de diez a veinte salarios mínimos del sector público, a ser impuesta contra el ministerial actuante.

4. Requerir o participar en la ejecución de un embargo conservatorio o ejecutivo sin título, conlleva una pena de prisión de uno a tres años y multa de veinte a cincuenta salarios mínimos del sector público, a ser impuesta contra el abogado o la parte ejecutante.

5. Cometer falsedad en la instrumentación de las actas levantadas a raíz de un embargo o medida conservatoria, conlleva una pena de prisión de tres a diez años de prisión y multa de diez a cincuenta salarios mínimos del sector público, a ser impuesta contra el ministerial actuante;

6. Distraer bienes embargados, conlleva una pena de prisión de tres a diez años y multa de diez a cincuenta salarios mínimos del sector público.

7. Embargar conservatoria o ejecutivamente bienes propiedad de terceros por inobservancia del procedimiento establecido en la ley, conlleva una pena de prisión de tres a cinco años y multa de diez a veinte salarios mínimos del sector público.

8. Ejecutar un embargo sin la autorización de fuerza pública, conlleva una pena de prisión de tres a cinco años de prisión y multa de diez a veinte salarios mínimos del sector público, a ser impuesta contra el abogado, la parte ejecutante y los cargadores que hayan actuado.

9. Vender irregularmente o distraer bienes embargados, conlleva una pena de prisión de tres a diez años y multa de diez a cincuenta salarios mínimos del sector público.

10. Las personas jurídicas podrán ser condenadas a una o varias de las siguientes sanciones:

      a) La clausura temporal de todos o parte de los establecimientos comerciales operados por la referida sociedad;

b) La disolución legal;

c) La revocación temporal o definitiva de la habilitación legal para la prestación de la actividad comercial que realiza;

d) La inhabilitación temporal o definitiva para hacer llamado público al ahorro, en los sectores financieros, bursátiles o comerciales, para colocar títulos o valores.

            De seguro que la Suprema Corte de Justicia e incluso el Tribunal Constitucional deberán, en su momento, intervenir para interpretar y fijar criterios en relación con la aplicación de esta ley y los gazapos cometidos por el legislador en su redacción. Mientras tanto, bienvenidos al mundo de lo desconocido.

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[1] “Principio de conservación de los actos jurídicos, que le reconoce validez a todos los actos realizados de conformidad con el régimen jurídico imperante al momento de su realización”. Sentencia TC/0024/12, del Tribunal Constitucional dominicano.

[2] Art. 51 C. Proc. Civil, parte in fine.- Los artículos 585, del 587 al 593, y del 596 al 602 del presente Código se aplicarán al acta de embargo conservatorio.

[3] “[…] el guardián designado quedaba facultado para trasladar los bienes embargados hasta un lugar distinto de aquel en que se encontraban al momento del embargo, sin que con tal actuación violara las disposiciones de los indicados artículos del Código de Procedimiento Civil”. Sentencia SCJ, Pleno, 18 de Julio de 2012, num. 36, B.J. 1220.

[4] Párrafo I.- El juez de ejecución o su equivalente podrá revocar al guardián en caso que haya una causal razonable para la inhabilitación.

Párrafo II.- La revocación se solicita por instancia motivada, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la designación; solicitud que será resuelta dentro de los cinco días contados a partir de su recepción.

[5] Artículo 15.- Plazo para el otorgamiento de fuerza pública. El Ministerio Público dispondrá del plazo de diez días laborables para otorgar el auxilio de la fuerza pública, a partir de la solicitud.

[6] Artículo 19.- Plazo para la ejecución. El auto que otorga el auxilio de la fuerza pública deberá iniciar su ejecución en un plazo no mayor de noventa días, vencido el mismo dicho auto quedará sin efecto; sin perjuicio de que pudiere ser renovado, a solicitud de la parte interesada.

[7] Acápite 6) del artículo 16 de la Ley 396-19.

[8] Artículo 3.- Excepción al ámbito de aplicación. Se exceptúa del ámbito de aplicación de esta ley, las disposiciones establecidas en la Ley No. 483, del 9 de noviembre de 1964, sobre Ventas Condicionales de Muebles.

[9] El embargo inmobiliario. Obra de nuestra autoría. p.29

[10] Artículo 24.- Sanciones por Inobservancia del procedimiento. La ejecución de medidas ejecutorias y conservatorias inobservando el procedimiento establecido en esta ley, se sancionará con la pena de tres a cinco años de prisión y multa de diez a veinte salarios mínimos del sector público.

[11] Artículo 29.- Ejecución de embargo sin autorización. El abogado, el ejecutante o tercero no autorizado conforme los preceptos de la presente ley, para participar en calidad de cargador en la ejecución de embargo que se realice en una acción o conducta prohibida por la presente ley, se sancionará con pena de tres a cinco años de prisión y multa de diez a veinte salarios mínimos del sector público.